National Urban Policy of Ecuador
National Urban Policy of Ecuador
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Las personas tienen derecho a un hábitat seguro y saludable, y a una vivienda adecuada y digna, con independencia de su situación social y económica. ...
El Estado garantizará a las personas adultas mayores los siguientes derechos: (7) El acceso a una vivienda que asegure una vida digna, con respeto a su opinión y consentimiento. ...
Institución formuladora
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, Comité Institucional de Política Urbana Nacional
Proceso de elaboración
La PUN surge de un amplio proceso participativo de formulación y busca la consolidación de comunidades y ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles, territorios de derechos y ciudades ODS.
A partir de una convocatoria abierta a nivel nacional, entre mayo y junio de 2022 se realizaron cuatro encuentros virtuales por cada eje temático: Gobernanza; Vivienda Adecuada; Uso y Gestión del Suelo; Hábitat Seguro y Espacio Público. En ellos participaron personas provenientes de la academia, organizaciones de la sociedad civil, sector privado y sector público. Estas instancias sirvieron para el diagnóstico participativo de los principales problemas, la identificación de prioridades y la co-construcción de propuestas de intervención. Además de la perspectiva temática, entre julio y septiembre de 2022 se realizaron tres encuentros territoriales en las ciudades de Portoviejo (Costa), Cuenca (Sierra) y Tena (Amazonía). Una tercera ronda de participación se produjo entre septiembre y octubre de 2022. Se realizaron 28 actividades entre grupos focales y reuniones interinstitucionales con participación de entidades del sector público, organizaciones internacionales y actores de la sociedad civil, la academia y el sector privado.
La formulación de la PUN ha partido de un diagnóstico del hábitat y la vivienda en el Ecuador desde la perspectiva de diversos actores públicos, privados, académicos, organizaciones no gubernamentales, cooperación internacional, sociedad civil y ciudadanía en general.
El proceso de formulación se ha realizado de manera lógica y secuencial en tres etapas: preparación, diagnóstico y propuesta. De manera general, se han seguido cuatro lineamientos principales: Articulación y liderazgo institucional, Participación, Enfoque multiactor y multinivel, Apoyo internacional.
En total, a lo largo del proceso de formulación participativa de la PUN, se contó con la participación de 861 personas, 54,3% de ellas hombres y 45,7% mujeres. En cuanto a la distribución por sectores, 14,8% de los participantes provino del sector privado; 12,5% de instituciones académicas; 8,6% de la sociedad civil y 7,7% de organismos internacionales, correspondiendo el resto a entidades y organismos del sector público.
Organismo Ejecutivo
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
Definición de Ciudad
La PUN de Ecuador presenta una serie de definiciones relevantes.
Asentamiento humano: Conglomerado de pobladores que se asientan de modo concentrado o disperso sobre un territorio (LOOTUGS, art. 4, 1).
Ciudad: Núcleo de población organizada para la vida colectiva a través de instituciones locales de gobierno de carácter municipal o metropolitano. Comprende tanto el espacio urbano como el entorno rural que es propio de su territorio y que dispone de los bienes y servicios necesarios para el desarrollo político, económico, social y cultural de sus ciudadanos (LOOTUGS, art. 4,3).
Ciudad (Derecho a la): Consiste en el disfrute equitativo de las ciudades dentro de los principios de sostenibilidad, democracia, equidad y justicia social. Se trata de un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en particular de los grupos vulnerables y marginados, el cual les confiere legitimidad a su acción y organización, con base en sus usos y costumbres, con el fin de lograr el ejercicio de la auto-determinación y un nivel adecuado de vida. Su ejercicio se basa en la gestión democrática de la ciudad, en la función social y ambiental de la propiedad y de la ciudad, y en el ejercicio pleno de la ciudadanía (Glossary of Hábitat III, p. 13; Constitución de la República del Ecuador, art. 31).
Ciudad inclusiva: Ciudades o centros urbanos, asentamientos, barrios y comunidades, que reconocen y garantizan el derecho de todos a participar en la construcción del ambiente construido y a beneficiarse del desarrollo urbano. Implica dar énfasis a los grupos más vulnerables y marginados promoviendo su participación en procesos de gobernanza y planificación y garantizando diversidad en la representación. Una ciudad inclusiva permite a todos acceder a servicios, empleos y oportunidades y a ser parte de la vida cívica y política de la ciudad (Glossary of Hábitat III, p. 8).
Ciudad segura: Ciudades o centros urbanos, asentamientos, barrios y comunidades, en las que no solo se previene efectivamente el delito y la violencia, sino que se promueven y garantizan los derechos individuales, incluyendo el derecho de la persona a la integridad física, social y psicológica. La seguridad constituye un fundamento para el despliegue de las capacidades, libertades, solidaridades, interculturalidad y creatividad humana y una condición para el desarrollo equitativo de todos los habitantes. Es un valor que se extiende a las comunidades y ciudades y permite la cohesión social y el bien común (Glossary of Hábitat III, p. 18).
Ciudad resiliente: Ciudades o centros urbanos, asentamientos, barrios y comunidades, capaces de resistir, absorber, adaptarse y recuperarse, oportuna y eficientemente, de los efectos de las amenazas que pudieran afectarlas, de forma tal que preservan y restauran sus estructuras y funciones básicas. Implica ir más allá de reducir riesgos y busca mejorar el desempeño de las ciudades frente a múltiples riesgos (LOVIS, art. 5, m; Glossary of Hábitat III)
Ciudad sostenible: Ciudades o centros urbanos, asentamientos, barrios y comunidades, que realizan un manejo racional de los recursos naturales, reducen significativamente su explotación y minimizan sus impactos ecológicos, manteniéndose socio-económica y ecológicamente sostenibles en el largo plazo (Glossary of Habitat III, p. 13).
Se definen además conceptos y definiciones de vivienda (vivienda, vivienda de interés público, vivienda de interés social, derecho a la vivienda adecuada, vivienda informal (asentamiento informal).
Desafío principal
La PUN de Ecuador identifica los principales desafíos que presenta el país, a partir de los insumos de información recolectados y analizados. Cada problemática o tema identificado cuenta también con una descripción más amplia de las problemáticas explicitadas.
Dimensión urbana de la política
Si bien Ecuador ha contado tradicionalmente con objetivos, agendas y planes nacionales sobre asuntos urbanos o con incidencia urbana, esta es la primera PUN explícita y formalmente elaborada con el fin de establecer una visión holística y orientar de manera integral las intervenciones relacionadas con los procesos de urbanización bajo un horizonte de largo plazo.
Objetivo principal de la dimensión urbana
Las problemáticas habitacionales no pueden ser abordadas únicamente a escala de la vivienda. Se inscriben en un territorio y se vinculan a problemáticas a escala del barrio, de la ciudad y del país. En las áreas urbanas se desarrollan la mayor parte de los procesos sociales, económicos, culturales y tecnológicos de una nación. Por un lado, las ciudades se constituyen en laboratorios de innovación y desarrollo, generan economías de aglomeración y facilitan el acceso a oportunidades. Por el otro lado, las ciudades ejercen una gran presión sobre los recursos naturales y son causantes de impactos ambientales que afectan a la calidad de vida de la población y el territorio. No se puede perder de vista que la calidad de vida de los habitantes está estrechamente vinculada a su entorno y su deterioro incrementa la vulnerabilidad de los pobladores (Montero y García 2017). [...] A la luz de estas condiciones y tendencias, resulta necesario revisar las causas estructurales de la problemática habitacional y abordarlas desde una escala territorial.
Objetivos estratégicos urbanos
- Promover la articulación multinivel, multisectorial y multiactor
- Desarrollar intervenciones territorializadas
- Desarrollar intervenciones integrales que prioricen sectores en condiciones de vulnerabilidad y atención prioritaria
- Diversificar las alternativas de intervención
- Potenciar la organización comunitaria
- Fomentar el desarrollo de las economías locales
Estrategias de Acción
En la tabla 9 (Pág. 61) se encuentran detallados los objetivos, estrategias, metas e indicadores de las líneas de acción. Para cada estrategia de implementación, se define el modelo de gestión con: Unidad ejecutora responsable y los níveles de coordinación, colaboración y participación.
OE1. Mejorar las condiciones de habitabilidad mediante acciones adaptadas a distintos contextos y condiciones que se orienten a reducir de manera efectiva y equitativa el déficit habitacional en sus distintas formas.
A1. Desarrollo de alternativas de acceso a la vivienda
- E1. Incrementar los mecanismos de financiamiento para el acceso a vivienda nueva o usada (incentivos)
- E2. Incrementar los mecanismos de financiamiento para la mejora de vivienda y la atención de casos de emergencia (incentivos)
- E3. Impulsar el arrendamiento social como alternativa de acceso a la vivienda (incentivos)
A2. Gestión de suelo para hábitat y vivienda
- E4. Incrementar la oferta accesible de suelo adecuado para vivienda (dotación directa)
- E5. Fortalecer la seguridad jurídica en la gestión del suelo y la vivienda (regulación)
A3. Apoyo a la producción social de la vivienda y el hábitat
- E6. Promover la autoproducción de vivienda, la vivienda cooperativa y la vivienda rural (incentivos)
OE2. Fomentar el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos a través de un modelo de crecimiento compacto, denso, diverso, resiliente, accesible y de bajo impacto ambiental y climático.
A4. Mejora integral del hábitat
- E7. Impulsar intervenciones integrales en barrios (dotación y persuasión)
- E8. Aumentar la disponibilidad de espacio público seguro e inclusivo (dotación)
A5. Fomento al Desarrollo Urbano Sostenible
- E9. Promover modelos, prácticas y estándares de gestión sostenible del desarrollo urbano (dotación, incentivos y regulación)
OE3. Impulsar una gobernanza urbana efectiva a través del fortalecimiento de capacidades institucionales y la mejora de la coordinación, participación y articulación intersectorial, multinivel y multiactor.
A6. Asistencia técnica a gobiernos y actores locales
- E10. Promover el fortalecimiento de la gobernanza urbana local (persuasión)
A7. Fortalecimiento de sistemas de información
- E11. Fortalecer la gestión integrada de la información sobre vivienda y hábitat (persuasión)
Instrumentos operativos
La "Matriz de priorización de alternativas de acción" (tabla 8) está disponible en la página 59 del documento. Además, se presenta en la página 87 un presupuesto estimado por alternativa de acción en tres horizontes temporales: el corto plazo, entre 2023 y 2025 (tres años fiscales); el mediano plazo, entre 2026 y 2030 (cinco años fiscales); y el largo plazo, de 2031 a 2036 (seis años fiscales). Se distingue entre gasto permanente y de inversión (tabla 10).
Algunas estrategias específicas de las fases de coordinación y implementación de la PUN también se definen:
Fase de coordinación (2023-2025)
- A 2025, se habrá realizado la socialización de la PUN mediante estrategias de difusión institucional, la realización periódica de foros urbanos nacionales y territoriales, la participación activa del MIDUVI en instancias internacionales del ámbito del hábitat y la vivienda y acciones diversas de sensibilización y participación focalizada que incrementen el reconocimiento y legitimidad de la política.
- A 2025, se contará con un manual y/o instructivo que sirva de guía para la armonización y alineación de las políticas y planes locales a los lineamientos y orientaciones de la PUN, con foco particular en los PUGS.
- A 2025, se contará con guías y/u orientaciones específicas para la institucionalización de los ejes transversales de la PUN en la gestión institucional estratégica y operativa del MIDUVI.
- A 2025, se habrán revisado y adecuado los instrumentos de desarrollo institucional del MIDUVI a la PUN con el fin de lograr una efectiva institucionalización de la misma en la estructura y funcionamiento de esta cartera de Estado.
- A 2025, la participación del MIDUVI en los consejos, gabinetes y otras instancias colegiadas de coordinación interinstitucional e intersectorial estará guiada y guardará correspondencia con la PUN.
- A 2025, el MIDUVI habrá logrado la incorporación de las metas climáticas de la PUN en las NDC del Ecuador.
- A 2025, el MIDUVI trabajará estrechamente con los GAD municipales y metropolitanos para estimular la consistencia de sus intervenciones territoriales con los objetivos de la PUN.
- A 2025, el MIDUVI trabajará estrechamente con otros actores e instituciones del sector público para involucrarlos en la implementación de los instrumentos de la PUN.
Fase de implementación (2025-2036)
- A 2025, el MIDUVI impulsará el establecimiento de objetivos, metas e indicadores en el PND, el PNHV y el Plan Estratégico Institucional que reflejen en su totalidad y sean acordes con los establecidos en la PUN.
- A 2025, el MIDUVI formulará su plan sectorial y plan estratégico institucional con base y en alineación total con la PUN, incorporando para ello todos los instrumentos de la PUN en sus estrategias y acciones sectoriales e institucionales.
- A 2030, el MIDUVI, tras incorporar los instrumentos de la PUN en su plan sectorial y estratégico institucional, habrá alcanzado niveles de implementación de al menos 75% en cada uno de los 19 instrumentos de la PUN.
Mitigación, Adaptación y planificación de Resilencia
Aunque no se encontró una línea de actuación específica para hacer frente al cambio climático, los ejes "Cambio climático" y "Movilidad Urbana Sostenible" son 2 de los 5 ejes transversales de la PUN.
"En Ecuador, la limitada articulación de las políticas públicas con las estrategias de adaptación y mitigación al cambio climático, así como el desconocimiento de sus potenciales efectos, han provocado que la gran mayoría de intervenciones realizadas desde el gobierno nacional y los gobiernos locales no brinden la atención debida, de carácter transversal, a la crisis climática. La PUN procurará incluir dentro de sus instrumentos algunos análisis de la vulnerabilidad al cambio climático ante varios escenarios de amenaza probabilísticos, en los cuales se valoren los elementos expuestos, las personas, las infraestructuras y el ambiente. También se trabajará en fortalecer la capacidad de las GAD para desarrollar sus planes y programas bajo este enfoque." (Pág. 56).
Abajo, algunos puntos dónde se menciona la acción para el cambio climático:
- E7. Impulsar intervenciones integrales en barrios, Mejoramiento integral de barrios: [...] "En concordancia con las agendas barriales, se ejecutarán proyectos de mejoramiento y construcción de los espacios públicos (parques, plazas y aceras) y de los entornos urbanos de las familias vulnerables, que impacten positivamente en las condiciones socioeconómicas de la población. Desde una perspectiva integral, las intervenciones reconocerán las interrelaciones entre los aspectos económicos, sociales y ambientales, con enfoque en la gestión de riesgos y cambio climático." (Pag. 76)
- En en análisis de problemas priorizados, para "Crecimiento expansivo e insostenible de los asentamientos humanos", se explicita el fortalecimiento de las acciones de mitigación y adaptación al cambio climático.
- Premio Habitat Ecuador: Se reconoce y premia a los mejores proyectos de desarrollo urbano sostenible en tres categorías, entre ellas, "Cambio climático y gestión de recursos"
- Alineación de la PUN con los ODS y NAU: se explicita la alineación con el objetivo "Generar un ahorro de 5% en las emisiones de kilogramos de dióxido de carbono por metro cuadrado (kgCO2/m2) en edificaciones residenciales nuevas construidas"
Objetivo principal
La Políticas Urbana Nacional (PUN) se orienta por una visión de largo plazo anclada en los principios y derechos constitucionales, los compromisos adoptados por el Ecuador en la Agenda 2030 y la NAU, y las orientaciones de la nueva generación de políticas urbanas nacionales. Esta visión consiste en: "Garantizar el derecho a un hábitat seguro y saludable, el derecho a la vivienda adecuada y el derecho a la ciudad, a través de acciones integrales, coordinadas y participativas, que contribuyan a la construcción de ciudades y comunidades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles".
La PUN incluye la definición de principios orientadores, la construcción de estrategias, líneas de acción e instrumentos de política que buscan aportar a garantizar el derecho a un hábitat seguro y saludable, el derecho a la vivienda adecuada y el derecho a la ciudad a toda la población.
Se ha impulsado la formulación de la Política Urbana Nacional (PUN) como instrumento que articula acciones y las orienta a la garantía de derechos a través de intervenciones integrales. La PUN se fundamenta en una concepción integral del territorio que reconoce la diversidad de condiciones locales, la articulación entre el desarrollo urbano y el ordenamiento territorial y la interdependencia estrecha entre lo urbano, lo periurbano y lo rural, reconociendo la imperiosa necesidad de fortalecer las capacidades locales para la gobernanza urbana (enfoque territorial).
Principios transversales
La PUN ha incorporado transversalmente los ejes de género, interculturalidad, movilidad urbana, gestión de riesgos y cambio climático, entendiendo la inherente relación entre estos ejes y la garantía de derechos humanos. Los principios orientadores de la política son la Equidad, Sostenibilidad, Transparencia y Gobernanza democrática.
Además, se promueve una articulación multinivel que concilie la visión nacional y territorial del desarrollo.
Objetivos estratégicos
La PUN es un instrumento de articulación que busca generar coherencia y consistencia entre las distintas intervenciones en materia de desarrollo urbano, hábitat y vivienda. Responde a una visión de largo plazo con un horizonte a 2036 asociado al plazo de vigencia de la NAU, pero contempla hitos intermedios al corto (2025) y mediano (2030) plazo. De igual modo, la PUN se fundamenta en una visión integral de los problemas y oportunidades de los procesos de urbanización, reconociendo su naturaleza estructural y las repercusiones que tienen sobre derechos fundamentales establecidos en la Constitución de la República del Ecuador.
La PUN se orienta por las tres características definitorias de una política pública. Es integral, ya que ha sido construida y organizada previendo todas las fases del ciclo de política. Es integradora, dado que expresa una visión de transformación estructural de largo plazo que, si bien se vincula y responde a la competencia rectora del MIDUVI, ha sido formulada y será coordinada, implementada, monitoreada y evaluada en conjunto con distintas entidades públicas y actores diversos de la sociedad civil, el sector privado, la academia y la cooperación internacional. Es sostenible, ya que se fundamenta en el marco jurídico y estructura institucional existentes, así como en un amplio proceso participativo de promoción de consensos, desarrollado con el fin de crear condiciones propicias para la continuidad de los lineamientos e intervenciones.
Género
El Género es uno de los 5 enfoques transversales de la PUN: "Transversalizar el enfoque de género en la PUN permitirá evaluar el impacto de la misma en los diversos grupos poblacionales y dar respuestas apropiadas focalizadas en las necesidades de las personas más vulnerables de la población, propendiendo a que los beneficios del desarrollo sean realmente equitativos y nadie se quede atrás." (Pág. 54)
En la PUN, el género se define cómo: "Funciones y atributos construidos socialmente de la mujer y el hombre, así como el significado social y cultural que se atribuye a esas diferencias biológicas (Ministerio de la Mujer y Derechos Humanos 2023, p. 13)." (Pág. 94)
El el diagnóstico de las problemáticas identificadas, los datos desagregados muestran brechas de género, por ejemplo, en el análisis del déficit de vivienda o de acceso a sistemas públicos de soporte. Además, "Las estrategias, instrumentos y acciones para la implementación de la PUN deben orientarse hacia una movilidad urbana sostenible con enfoque de género". (Pag. 55)
Finalmente, el Consejo Nacional para la Igualdad de Género participó en la elaboración de la PUN y se menciona la Agenda Nacional para la Igualdad de Género 2021-2025 del Ecuador.
Instrumentos técnicos
El contenido del PUN y su proceso de su formulación están apegados a los lineamientos establecidos en la Guía Metodológica para la Formulación de Política Pública de la SNP (2021).
Algunas estrategias específicas de las fases de seguimiento y evaluación de la PUN también se definen:
Fase de seguimiento (2023-2036)
- A 2025, el MIDUVI incorporará en las guías y/o instructivos para la institucionalización de los ejes transversales de la PUN un modelo para el seguimiento de la gestión y los resultados de la implementación de estos ejes transversales.
- A 2025, se habrá integrado y armonizado el seguimiento de la PUN a las obligaciones de rendición de cuentas del PND.
- A 2025, se habrá integrado y armonizado el seguimiento de la PUN a la presentación de reportes e informes de la Agenda 2030 y la NAU.
- A 2025, se habrán desarrollado mecanismos efectivos para el reporte de información de registros administrativos de los GAD municipales y metropolitanos al MIDUVI con fines de seguimiento de la PUN.
- A 2030, el MIDUVI podrá medir el grado o nivel de alineación de los PUGS de los GAD municipales y metropolitanos a la PUN.
- A 2030, se contará con sistemas actualizados, fortalecidos, transparentes e interoperables de gestión de la información de hábitat y vivienda.
- A 2036, se habrán introducido innovaciones y se contará con datos de al menos tres (3) indicadores nacionales que permitan medir de manera más completa, válida y confiable el grado de cumplimiento de los derechos a una vivienda adecuada, a un hábitat seguro y saludable y a la ciudad.
Fase de evaluación (2025-2036)
- A 2030, con apoyo técnico y financiero de organismos multilaterales y/o agencias de cooperación internacional y acorde con la guía de la SNP que se encuentre vigente, se elaborará y publicará un informe de evaluación de proceso de la PUN, el cual será socializado ampliamente y utilizado como guía para la elaboración e implementación de un plan de acción correctivo.
- A 2036, con apoyo técnico y financiero de organismos multilaterales y/o agencias de cooperación internacional y acorde con la guía de la SNP que se encuentre vigente, se elaborará y publicará un informe de evaluación de resultados de la PUN, el cual será socializado ampliamente y utilizado como guía para la formulación de una nueva política.
Indicadores
Anexo 2 (Pág 107): Se presenta una tabla de vinculación directa de la PUN con la Agenda 2030 y los instrumentos del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa
Anexo 3 (Pág 111): Se presenta una tabla de vinculación indirecta de la PUN con la Agenda 2030 y la Nueva Agenda Urbana
