El potencial de los operadores urbanos públicos en América Latina y el Caribe: Claves para el desarrollo sostenible

Las operaciones urbanas son proyectos complejos que requieren una gobernanza coordinada y una estructura financiera sólida para su implementación y sostenibilidad a largo plazo. Los operadores urbanos públicos, quienes desempeñan un rol tanto estratégico como operativo son los entes gestores y ejecutores de las políticas de planificación urbana a escala local. Su labor es esencial para garantizar que las ciudades evolucionen de manera equitativa y sostenible.

Renovación Urbana y Vivienda Social 

Los operadores urbanos cuentan con diferentes modelos de gobernanza y marcos normativos que les permite gestionar el desarrollo urbano de manera efectiva y responder a las necesidades locales. Gran parte de los operadores urbanos públicos tienen la capacidad de ejecutar obras públicas, lo que permite generar proyectos de construcción integrales. Por ejemplo, en la ciudad de Bogotá el operador urbano RENOBO ha venido desarrollando proyectos para ofrecer a los ciudadanos una oferta variada de servicios e instituciones en un mismo lugar, secretarías como las de educación, ambiente, salud. Esto permite facilidades en la realización de trámites e incluso un fortalecimiento de colaboración entre entidades. 

Además, los operadores también tienen la capacidad de revitalizar áreas urbanas deprimidas mediante proyectos de renovación integral y distribuir cargas y beneficios de manera equitativa. En ciudades como Bogotá y Medellín se han realizado esfuerzos por dinamizar áreas como zonas industriales para convertirlas en zonas productivas ancladas a proyectos comerciales de gran escala. Esto permite al operador generar ganancias y capturar plusvalías de suelo que luego serán invertidas en otras áreas deprimidas y vulnerables de la ciudad. 

En esta línea de buscar mayor mezcla de usos de suelo, los operadores urbanos pueden contribuir al ejercicio del Derecho a la Ciudad. Varios operadores, como en Bogotá, Medellín, Quito, y La Habana, tienen dentro de sus objetivos impulsar mayor vivienda social con buena localización. Esto se realiza mediante el cumplimiento de porcentajes de vivienda social obligatorios dentro de las operaciones urbanas y/o zonas servidas y centrales de la ciudad. 

Protección y Conservación del Patrimonio

Casos como la Oficina del Historiador de la Habana, nos muestran otros alcances interesantes que pueden tener los gestores urbanos públicos. Uno de sus principales objetivos es proteger y preservar La Habana Vieja, Patrimonio Mundial de la UNESCO desde 1982. Para ello, ha desarrollado y aplicado mecanismos financieros que no tenían precedentes en el país como la contribución a la restauración y a establecimientos turísticos, aplicado a personas naturales y jurídicas, y que ha permitido crear proyectos integrales en el centro histórico, maximizar el aprovechamiento del suelo urbano, conservar fachadas y dar atención a monumentos, espacios públicos y verdes.

Integración del Transporte, Planificación Urbana y Vivienda

La integración del transporte, la planificación urbana y la vivienda es fundamental para el desarrollo de ciudades más equitativas y sostenibles. Los operadores urbanos públicos tienen la oportunidad de generar beneficios financieros mediante la captura de valor asociada a las inversiones en infraestructura de transporte público. Sin embargo, estas oportunidades a menudo se desaprovechan debido a la falta de una planificación integral que vincule estrechamente el desarrollo urbano y el transporte.

El Desarrollo Orientado por el Transporte (DOT) es una estrategia que permite diseñar y densificar la ciudad, centrándose en zonas conectadas por líneas y estaciones de transporte público masivo. Este enfoque no solo mejora la eficiencia y accesibilidad del transporte, sino que también promueve un desarrollo urbano sostenible. En este sentido, se hace crucial impulsar proyectos de vivienda o de equipamiento urbano vinculados a la oferta de transporte público para maximizar estos beneficios.

Desafíos Persistentes

Retos en la articulación y coordinación interinstitucional para la integración de la movilidad, el desarrollo urbano y la vivienda:

Aunque existen casos exitosos en la región, como el de la ciudad de Curitiba, pionera en la promoción de la densificación de los ejes de transporte desde la década de 1970, la implementación del DOT aún no está plenamente integrada en las prácticas institucionales de muchas ciudades de la región. Esto se atribuye en parte a que la movilidad, la vivienda y planificación urbana han sido desarrollados históricamente de manera sectorial. 

Para que los proyectos de vivienda vinculados a la oferta de transporte tengan éxito, es necesario articular la visión de los operadores de transporte con la planificación urbana. Esto implica crear mesas de trabajo conjuntas que ofrezcan espacios interinstitucionales para la negociación y el consenso sobre las estrategias y la ejecución de los proyectos. Sin estos acuerdos y trabajo interinstitucional, es poco probable que los proyectos progresen adecuadamente.

Limitaciones en los marcos normativos para generar proyectos integrales vinculados al transporte:

Buena parte del suelo público destinado al transporte presenta condiciones que dificultan la vinculación con proyectos de vivienda. Además, las normativas y prácticas institucionales están mayoritariamente adaptadas a proyectos privados, lo que limita la capacidad de iniciativa pública. La venta de viviendas en suelo público enfrenta importantes limitaciones normativas y de mercado. Por ejemplo, en muchos casos los operadores de transporte optan por realizar proyectos de tipo comercial por sobre aquellos de vivienda ya que resultan ser más compatibles con las normativas y prácticas vigentes. 

Desafíos en la producción de vivienda social bien localizada:

Si bien hay avances importantes como el de imponer porcentajes obligatorios de vivienda social dentro de las operaciones urbanas, son pocas las ciudades que lo reglamentan e implementan. Así mismo, las políticas de vivienda y prácticas en la región siguen enfocadas en construir vivienda social en las periferias. En muchos casos la normativa urbana estipula que el suelo destinado al transporte se debe destinar al mejor y máximo uso posible, lo que imposibilita realizar proyectos de vivienda social bien localizados, ya que ello es financieramente menos rentable.

Articulación de visiones privadas y públicas:

La visión pública de los operadores debe alinearse con la lógica privada, buscando el mayor aprovechamiento dentro de la normativa urbanística. Los operadores urbanos públicos tienen la capacidad de formar alianzas público-privadas, cruciales para desarrollar una estructura financiera sostenible, y aprovechar el conocimiento y experiencia del sector privado sobre todo en lo concerniente a la atención de las características de la demanda y al énfasis en el mercadeo y ventas. 

Las operaciones urbanas y los instrumentos de captura de valor del suelo de la ciudad de São Paulo son un ejemplo exitoso del potencial recaudatorio y de desarrollo urbanístico en ubicaciones de elevado interés inmobiliario privado. El plan de ordenamiento de la ciudad de 2014 (Plano Diretor Estratégico, PDE) definió Ejes de Estructuración de la Transformación Urbana (EETU) en el área de influencia del transporte público masivo, donde se permite mayor potencial constructivo mediante pago de contrapartida a la municipalidad, denominada Concesión Onerosa del Derecho de Construir (en portugués, Outorga Onerosa do Direito de Construir [1]).

El desarrollo histórico de las operaciones urbanas de São Paulo también expone las limitaciones que existen entre el uso de un instrumento de captura de valor implementado por el gobierno local e inversiones en sistemas de transporte público como el metro, cuyas líneas son tanto de otros niveles de gobierno como concesionadas. Así como la lógica de utilización de gran parte de los recursos para infraestructura de movilidad para vehículos privados.

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[1] Los montos recaudados por la Concesión Onerosa del Derecho de Construir se destinan a un fondo de financiamiento municipal que tiene una asignación obligatoria del 30% para la promoción de vivienda de interés social y otro 30% para la implementación de sistemas de transporte público colectivo, ciclovías y circulación peatonal. Por mandato legal (Estatuto de la Ciudad, ley federal) y del plan director de la ciudad, el recaudo debe destinarse prioritariamente a inversiones en áreas en menor condición o capacidad, buscando la redistribución territorial de los beneficios de la urbanización y las inversiones públicas.

Conclusiones

Los operadores urbanos públicos desempeñan un papel crucial en la configuración y desarrollo de nuestras ciudades. Estos permiten gestionar e implementar proyectos urbanos de interés público a través de diferentes mecanismos, instrumentos y estrategias para salvaguardar el bienestar colectivo y asegurando que los ciudadanos se beneficien de las inversiones y del esfuerzo público. Los operadores urbanos realizan importantes actividades de negociación y se convierten en un puente entre los diferentes actores vinculados al desarrollo de la ciudad y sus intereses. Estos también tienen la capacidad de ser gestores de bancos de suelos, a la vez que estimulan su generación y persiguen generar recursos para producir vivienda bien localizada, procurando mezclas de usos de suelo e incluso conservar valores arquitectónicos, medioambientales, históricos y culturales de las ciudades. 

Los operadores urbanos también pueden desempeñar un rol central en el diseño e implementación de proyectos de ocupación y densificación junto a los ejes de transporte. Esto puede ayudar a reducir la segregación socioespacial y conectar a los ciudadanos y sus viviendas a la oferta de movilidad. 

Para alcanzar estos objetivos sociales, económicos y ambientales y promover un desarrollo urbano más sostenible, es fundamental repensar las prácticas administrativas y de gestión actuales. Esto implica impulsar un mayor trabajo interinstitucional para establecer una gobernanza urbana que integre estrechamente el transporte, la vivienda y la planificación urbana. Ello debe considerar las perspectivas de los diversos sectores y actores involucrados, enfatizando la importancia de la participación ciudadana y de otros actores, el establecimiento de metas claras y la mejora continua de los procesos de gobernanza del desarrollo urbano. 

Para profundizar más en estos temas te invitamos a revisar: 

La publicación: Los operadores urbanos públicos: lecciones para el desarrollo de ciudades más inclusivas, justas y sostenibles. Experiencias de Quito, Medellín, São Paulo, Bogotá y La Habana

Y la grabación del seminario: Operadores urbanos públicos: Hacia ciudades más sostenibles, productivas e inclusivas